Fiskalni savet: Budžet za 2023. donosi umerena poboljšanja fiskalne politike

Predlog budžeta za 2023. godinu, kako je navedeno, predviđa relativno visok fiskalni deficit od 264 milijarde dinara (3,3 odsto BDP-a), a kada se to uporedi s deficitom od 3,9 odsto BDP-a koji je planiran nedavno usvojenim rebalansom budžeta za 2022, ipak se može oceniti da budžet za 2023. postepeno vodi javne finansije u dobrom smeru, naveo je Fiskalni savet.

U dokumentu stoji da je glavni razlog zbog kog fiskalna unapređenja nisu mogla da budu snažnija je još uvek veliki gubitak javnih preduzeća iz energetskog sektora (EPS i Srbijagas) koji i u 2023. nameće ogroman fiskalni trošak.

U budžet je, piše, za ovu namenu direktno uključeno oko 1,2 mlrd evra (1,7-1,8 odsto BDP-a) – što, kako navode, znači da je preko pola fiskalnog deficita u 2023. neposredna posledica neuspešnog poslovanja EPS-a i Srbijagasa.

Budžetom je takođe omogućeno da država izda do milijardu evra novih garancija na njihovo zaduživanje, što formalno ne ulazi u deficit za 2023. godinu, te zbog toga što, kako navode, takve garantovane kredite javna preduzeća ranije po pravilu nisu vraćala, ovo je verovatan budući trošak poreskih obveznika.

Kad se izuzmu ogromni izdaci za EPS i Srbijagas, budžet je uglavnom u redu, javni prihodi i javni rashodi (bez energetike) u najvećoj meri su uravnoteženi, zadržava se visok nivo izdvajanja za javne investicije i nastavlja se sa postepenim rasterećenjem doprinosa i poreza na rad.

Važna pozitivna novost u budžetu za 2023. je ukidanje neselektivne isplate novca stanovništvu koje su, kako se navodi, bile i ekonomski i socijalno pogrešne.

Kao najveći problem javnih finansija Srbije, navode da je nesporno u pitanju ogroman trošak za EPS i Srbijagas koji, međutim, ponovo nije transparentno prikazan u budžetu.

Glavni deo budžetskih troškova za javna preduzeća iz energetskog sektora knjiži se na stavci Izdaci za nabavku finansijske imovine (u cilju sprovođenja javnih politika). Ova budžetska stavka u „normalnim“ vremenima iznosi po pravilu 5-10 milijardi dinara, a u budžetu za 2023. za nju je predviđeno čak 117 milijardi dinara, tj. oko milijardu evra.

Kako je naveo Fiškalni savet, jasno je to da je izvor ovolikog povećanja rashoda neuspešno poslovanje EPS-a i Srbijagasa, kojima odlazi ubedljivo najveći deo ovih budžetskih izdataka (verovatno oko 900 mln evra). Potpuno precizni podaci, međutim, nisu poznati jer je Vlada ostala netransparentna u iskazivanju ovih troškova (isto kao u rebalansu budžeta za 2022. godinu).

 Osim ovoga, EPS-u je u budžetu dodatno dodeljeno još 85 miliona evra za nabavku rudarske mehanizacije, a pojavila se i nova stavka na subvencijama od oko 130 miliona evra za ublažavanje posledica

energetske krize (koja nije objašnjena).

U dokumentu se dalje navodi da su budžetski troškovi za EPS posledica prvenstveno katastrofalnog upravljanja ovim preduzećem u prethodnim godinama, a ne svetske energetske krize, a glavni razlog što EPS trenutno ne može da posluje bez finansijske pomoći države je to što je on gotovo neverovatnim greškama u upravljanju doveden u situaciju da više ni izbliza ne može svojom proizvodnjom električne energije da zadovolji domaće potrebe.

Proizvodnja EPS-a od kraja 2021. snažno je umanjena u odnosu na prethodne godine,  kažu u Fiskalnom savetu i podsećaju da je došlo i do havarija postrojenja u decembru 2021. godine.

Povećanje cene električne energije znatno će umanjiti finansijske gubitke EPS-a u 2023, ali kako navode, procenjuju da će EPS i dalje nastaviti da prima velika sredstva iz budžeta.

Ističu da poslednji dostupan pouzdan podatak o poslovanju EPS-a pokazuje da je ovo preduzeće u prvih devet meseci 2022. ostvarilo gubitak od 680 miliona evra, što će do kraja godine verovatno porasti na 850-900 miliona evra.

Fiskalni savet navodi da će se u 2023. gubici EPS-a će znatno smanjiti i svesti na oko 300 miliona evra, a glavni razlog za smanjenje gubitaka, piše, je povećanje cena električne energije na domaćem tržištu koje će u 2023. u proseku biti za preko 20 odsto veće u odnosu na 2022.

Cena električne energije za domaćinstva, istič, već je u septembru 2022. uvećana za oko 11% (6,5 odsto povećanje osnovne cene uz dodatnih oko 4,5 odsto za korekciju učešća proizvodnje iz obnovljivih izvora), a novom odlukom Vlade uslediće dodatno povećanje od 8 odsto u januaru 2023. godine.

U oceni dalje navode da će od 2024. EPS verovatno postati profitabilno preduzeće, ali da će čak i tad ostati trajni rizik za javne finansije ukoliko odmah ne otpočnu temeljne reforme.

Finansijsko, kako je navedeno, „krvarenje“ EPS-a trebalo bi da se zaustavi s otvaranjem novog rudnika uglja što se najvljuje za 2024, eventualno kraj 2023. godine, a kada se to desi, EPS će obnoviti svoju posustalu proizvodnju i neće više morati da uvozi ogromne količine skupe električne energije (i uglja).

Predviđaju da će EPS onda umesto gubitaka gotovo izvesno početi opet da ostvaruje profit – jer će mu troškovi automatski snažno pasti, a ostaće dosta visoki prihodi usled relativno snažnog povećanja cena električne energije u 2022. i 2023. godini.

Zaključuju da će bez temeljnih reformi koje bi morale da počnu da se sprovode u 2023. EPS i dalje biti najveći i hronični “bolesnik” javnih finansija Srbije koji će kad tad ponovo zahtevati veliku budžetsku intervenciju.

Srbijagas će nastaviti da generiše gubitke usled i dalje postojeće razlike u nabavnoj i prodajnoj ceni gasa koju bi Vlada trebalo što pre da otkloni, kažu u Fiskalnom savetu i dodaju da je osnovni razlog neuspešnog poslovanja Srbijagasa je to što ovo preduzeće nabavlja gas po većoj ceni nego što ga prodaje na domaćem tržištu.

Kad se izuzmu gorući problemi javnih preduzeća iz energetskog sektora, preostali deo budžeta može se u načelu oceniti pozitivno, a kako navode, bez troškova za EPS i Srbijagas, fiskalni deficit Srbije u 2023. bio bi sasvim prihvatljiv, na relativno niskom nivou od 1,5 odsto BDP-a.

Planirano povećanje penzija i plata u javnom sektoru u skladu je s novim, unapređenim fiskalnim pravilima.

Nakon što je snažno ubrzanje inflacije u 2022. realno umanjilo penzije i plate u javnom sektoru, u 2023. se planira njihov nešto brži rast od uobičajenog, te je kako navode, za plate u opštoj državi predviđeno da porastu 12,5 odsto, osim zarada profesionalnih vojnih lica koje će se uvećati 25 odsto, a troškovi republičkog budžeta za zaposlene ipak će se povećati nešto manje od toga tj. oko 11 odsto.

Budžetom za 2023. zadržava se veoma visok nivo javnih investicija, a detaljnija analiza,  navode, pokazuje da se budžetom za 2023. planira veoma visok nivo javnih investicija opšte države od skoro sedam odsto BDP-a (4,8 milijardi evra), koji je sličan onom iz 2021. i 2022, a visoka izdvajanja za javne investicije Fiskalni savet u načelu ocenjuje pozitivno.

Navode da budžet za 2023. donosi znatne promene poreske politike koje, uz pojedinačne izuzetke, uglavnom ocenjuju povoljno, te da predloženi budžet u sebi uključuje i efekte brojnih promena poreskih zakona (koje se takođe daju Skupštini i na pojedinačno razmatranje).

Predložene su izmene sledećih zakona: Zakona o porezu na dohodak građana, Zakona o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje, Zakona o porezima na imovinu, Zakona o fiskalizaciji, Zakona o PDV-u, Zakona o republičkim administrativnim taksama, Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji, a uz to, najavljuje se određenja dodatna menjanja Zakona o akcizama.

Od ovih promena fiskalno su najvažnije dve – dalje poresko

 rasterećenje zarada i ublažavanje akcizne politike uslovima energetske krize i rastuće inflacije.

Predlog završnog računa za 2021. pokazuje da je preko tekuće budžetske rezerve u 2021. potrošeno 22 milijarde dinara (190 miliona evra) više nego što je objavljeno u Službenim glasnicima, objavio je Fiskalni savet u dokumentu "Ocena završnog računa za 2021. godinu".

Kako je navedeno, u završnom računu može se videti da je preko tekuće rezerve potrošeno 190 miliona evra (22 milijarde dinara), a izveštaj o trošenju ovog novca nije objavljen u realnom vremenu zato što  su ti dokumenti označeni kao „poverljivi“ i „strogo poverljivi“.

Dodajeee Fiskalni savet da je posebno zanimljivo to što je od ukupnog trošenja svega 750 mln dinara (tri odsto) preneto na razdeo BIA, dok je ostatak usmeren na korisnike van bezbednosnog sektora za šta je teško pronaći racionalno objašnjenje.

Navode da se završni račun predlaže sa određenim zakašnjenjem, a pohvalno je što se u uslovima energetske krize, baš kao i tokom produžene pandemije iz 2021., nije odustalo od prakse da se završni račun za prethodnu godinu priprema i predlaže istovremeno sa budžetom za narednu.

Srbija je u 2021. godini ostvarila deficit od 4,5 odsto BDP-a, navodi se u dokumentu, a nakon što su u završnom računu objedinjeni svi prihodi i rashodi koje su tokom godine ostvarili direktni i indirektni budžetski korisnici, iskazan je ukupan deficit Srbije od skoro 284 milijarde dinara (4,5 odsto BDP-a).

Ova informacija je, navode, već bila poznata, pošto je gotovo identičan deficit (286 milijardi  dinara) bio iskazan u mesečnim izveštajima o realizaciji koje u realnom vremenu objavljuje Ministarstvo finansija, a novost koju donosi završni račun je to da je pomenuti deficit ostvaren na višem nivou prihoda i rashoda u odnosu na onaj koji je prikazan u izveštajima Ministarstva – za skoro 55 milijardi dinara.

Ova razlika (55 milijardi većih prihoda i u istom iznosu većih rashoda), kako navode, potiče od vanbudžetskih prihoda i iz njih finansiranih rashoda koje realizuju pojedini indirektni korisnici (škole, fakulteti

i dr), a čija se realizacija ne prati na mesečnom nivou.

Prihodi i rashodi korisnika koji nisu uključeni u redovno izvršenje budžeta rastu i u 2021. su iznosili 54,8 milijardi dinara (0,9 odsto BDP).

Iz Predloga završnog računa za 2021. vidi da su indirektni korisnici budžeta ostvarili vanbudžetske prihode od gotovo 55 milijardi dinara (52,5 milijardi od prodaje dobara i usluga i transfera drugih nivoa vlasti i

2,6 milijardi od donacija), a da su to s druge strane potrošili prevashodno na robu i usluge  (26,6 milijardi), plate (21,9 milijardi), i manjim delom na kapitalne investicije (4,7 milijardi).

U dokumentu se dalje navodi da obrazloženje odstupanja realizacije u odnosu na plan, nema nikakvu informacionu niti analitičku vrednost.

Navode da budžetski korisnici imaju obavezu da u posebnom delu završnog računa objasne sve razloge koji su doveli do odstupanja pojedinačnih rashoda u odnosu na planirane veličine, međutim,

osnovni problem, navode, leži u tome što nisu propisani adekvatni standardi u izveštavanju po

ovom osnovu (npr. nije jasno naznačeno šta se koristi kao plan s kojim se poredi realizacija i sl), pa budžetski korisnici ovo izveštavanje tretiraju vrlo ležerno i neobavezujuće.

Konkretno, navode, nijedan korisnik ne izveštava o odstupanju u odnosu na originalni budžet, pa čak ni rebalans – što su limiti kojima Skupština daje legitimitet – već u odnosu na poslednju dodeljenu aproprijaciju koja se tokom godine mnogo puta menja i revidira diskrecionim odlukama Vlade i bez saglasnosti poslanika i skupštinske rasprave, a tako se, navode, dolazi do apsurdne situacije u kojoj u završnom računu gotovo nema korisnika koji je imao probijanje budžetskog plana; ogromna većina iskazuje „uštede“ jer izvršenje porede sa aproprijacijama koje su uvažile sve ad hok mere i politike, prebacivanja iz tekuće rezerve i dr, što ne odgovara stvarnom stanju.

Ocenjuju u Fiskalnom savetu da drugu godinu zaredom budžetske pozajmice probijaju plan, a da to nije adekvatno obrađeno u završnom računu, te da bi ovu praksu trebalo hitno promeniti.

Budžetske pozajmice su u 2021. godini, kako navode, dostigle rekordno visokih 49 milijardi dinara i bile su preko 2,5 veće nego što je bilo predviđeno rebalansom, iako je on pravljen svega par meseci pre kraja kalendarske godine.

Pomenuto odstupanje, kako su naveli, premda ogromno u apsolutnom i relativnom iznosu, u završnom računu gotovo da uopšte nije obrađeno, a dodatni je nedostatak to što završni račun ne pruža ni kompletan uvid u strukturu ovih izdataka – kojim preduzećima i pod kojim uslovima su krediti odobreni, da li se i kada očekuje vraćanje sredstava u budžet i dr.

Dalje ocenjuju da podaci o subvencijama za privlačenje investicija ni u najnovijem Završnom računu nisu detaljno obrazloženi.

Subvencije privatnim preduzećima za ulaganja od posebnog značaja u 2021. godini iznosila su približno 16,5 milijardi dinara, čime je, kako navode, premašen i poslednji plan iz oktobarskog rebalansa koji je sastavljan svega nekoliko meseci pre kraja godine.

Dodatno, ističu, isplaćeni iznos znatno je (za 65 odsto) veći u odnosu na ostvarenje iz 2020. godine, kada je realizovano oko 10 milijardi dinara – što pojačava potrebu da se ovi rastući troškovi detaljnije prikažu i dezagregiraju u završnom računu.

Ukoliko su argumenti Vlade da ovakve informacije izostanu u budžetu ili rebalansu (jer se radi o planiranim veličinama), navode da smatraju da nema razloga da one izostanu i u završnom računu koji evidentira koje su već izvršene.

Dodaju da završni račun i dalje ne daje informacije po kom osnovu, kome i u kom pojedinačnom iznosu je država plaćala kazne i penale u 2021. godini.

Kako navode, prikazano je da su ukupni izdaci za kazne i penale iznosili 17,5 milijrdi dinara (oko 150 miliona evra), a iako se može doći do informacije koji su državni organi isplaćivali najveće kazne i penale – konkretno u 2021. godini Ministarstvo odbrane, Privredni sud, MUP itd, ne postoje obrazloženja kome, za šta i kom pojedinačnom iznosu su plaćane kazne i penali.

Ovo su, navodi Fiskalni savet, neproduktivni rashodi koji su već neko vreme na veoma visokom nivou, a u 2021. su bili, primera radi, skoro 80 odsto veći od čitavog budžeta Ministarstva za zaštitu životne sredine.

U dokumentu se navodi da su neporeski prihodi naplaćeni u iznosu koji je osetno veći od revidiranog plana ali se tome, kao ni o izraženim promenama u njihovoj strukturi, u završnom računu ne posvećuje dovoljno pažnje.

Kako navode, završni račun prikazuje da su neporeski prihodi u 2021. naplaćeni u iznosu od nešto preko 210 milijardi dinara, čime su za skoro 20 milijardi dinara premašili nivo iz oktobarskog rebalansa 2021. godine.

Najveći deo ovih prihoda, navode, nije moguće objasniti na osnovu redovnih mesečnih izveštaja o realizaciji, a dodaju, čini se da ni završni račun nije dodatno rasvetlio ovu pojavu budući da su i u njemu ovi prihodi dati agregatno (bez zalaženja u strukturu i osnov po kojem su naplaćeni).

Slično kao i prethodnih godina, navodi se u dokumentu, znatno odstupanje dogodilo se u okviru vanrednih neporeskih prihoda (naplaćeni u iznosu od gotovo 50 mlrd dinara, od čega za najveći deo nije moguće pronaći detaljnije informacije).

Fiskalni savet sugeriše da bi, u cilju unapređenja budžetskog procesa i njegove transparentnosti, redovni mesečni izveštaji i Završni račun trebalo da sadrže informacije o izvorima naplate pobrojanih prihoda.